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国际援助与腐败

  在联合国、世界银行、IMF这些全球性的大机构的领导层中,到处都可以看到有千万甚至亿万身家的权贵以帮助贫困国家、重新分配世界财富、保护环境等等动听的名义来攫取权力、金钱、地位。这些组织在很大程度上背离了成立时的宗旨,其臃肿庞大的官僚机构以各种方式来影响甚至操纵世界的政治和经济,成为今日国家体系上令人不舒服却又不得不对付的寄生物。最能反映这些组织的无能与腐败,就是对外援助的项目。
  历来主张取消美国对外援助拨款的保罗说过一句非常著名的话:“对外援助就是将富国里穷人的钱拿去给穷国里的富人。”的确,发达国家的纳税人供养着这些昂贵的组织,大量以援助名义给出去的金钱从那里转到了发展中国家,受援国里养出了一大批腐败的官僚权贵,那里的人民却往往越来越穷。难怪西方无论是左派还是右派都不断有针对援助项目的严厉批评。
  
  国际组织昂贵的官僚机构
  自五十年代冷战以后的半个世纪中,西方国家在对发展中国家的援助项目中投入了两万三千亿美元。这笔资金经常是跳跃性增长的。每隔一段时间,就会有人出来指责发达国家太吝啬,建议将援助资金加倍。肯尼迪总统的国家安全事务助理、经济成长阶段理论的创始人沃尔特•罗斯托在1960年、曾经担任美国国防部长的世界银行总裁罗伯特•麦克纳马拉在1973年、世行在1990年、英国首相托尼•布莱尔在2005年都分别提出过这一建议。1990年代在前苏联和东欧推动“休克疗法”的哈佛和哥伦比亚教授、奥巴马政府的顾问杰弗里•萨克斯提议美国将对外援助款项翻至少两番,并且建立一个“对外援助部”来统筹援外项目。总之,让发达国家花更多的钱是来自国际组织一成不变的提案。事情没有做好,是因为经费不够;事情如果办成功了,则是要更多经费的理由。
  世界银行、IMF、以及联合国属下的一批机构在六十年里面建立起了庞大的官僚体系。与世界上任何官僚机构一样,这些组织总是不断地在以动听的名义去争取更多的经费、更大的权力,同时设法摆脱任何监督机制。在大多数年份里,它们的经费和雇员人数都在增长,但是工作量的增加并不同步。世界银行目前有一万多名全职雇员以及大量的合同雇员,在华盛顿总部的全职人员就有大约七千人。
  早在2000年,当世行与货币IMF在华盛顿开会引来大规模示威的时候,这两个机构的内部开支就引起了注意。经常有记者去世行调查,但是却往往要吃闭门羹。IMF的情况要相对公开。人们发现,从1997至2000年,该组织的雇员工资开支增加了四分之一,人均超过十万美元;其它人员支出项目增加了百分之十四,人均超过五万美元;旅行经费增加了百分之二十一,人均超过三万美元。这两个机构的工资增长有固定的比例,通常要高出通货膨胀,并且不受经济波动的影响。比如在2010年,美国的通胀率是百分之二,IMF的工资涨幅为百分之四点九,世行则为百分之三点七。凯托研究所在2005年掌握的数据表明,世行总部有一千四百名雇员的工资高于美国国务卿。国际组织的外国雇员还享受免税特权,以至于他们的实际工资比这里同类岗位的工资高出百分之五十以上。他们还有各种各样的高福利,包括子女上私立学校可以报销。当然,他们近乎铁饭碗的雇佣条件也令私营企业中的人羡煞。
  扶助贫困国家是世行与IMF最主要的任务。如果它们能够推动消除贫困,那么纳税人付出的高工资也算是物有所值。然而多年来的实践表明它们昂贵的计划在贫困国家中往往起着相反的作用。
  
  越扶越贫
  即便是主张大幅度增加发达国家扶贫资金的人也承认,国际组织过去几十年的扶贫计划并没有收到太多的成果。杰弗里•萨克斯在他的书中指出了一个非常残酷的事实:世界上每天有三万名儿童死于贫困。仅仅是儿童腹泻一项可以用十个美分的药物治愈的疾病,由于缺乏药物每年造成一百八十万儿童死亡。
  发达国家的人民经常为此而自责。2007年,45个工业国家宣布,通过世界银行属下的国际发展机构向80个贫穷国家提供二百五十一亿美元的脱贫贷款,其中大约一半国家在非洲。而世界银行与IMF的扶贫计划中也掺入了越来越多的意识形态因素。原来叫做“贷款”现在变成了“扶贫信贷”或者“扶贫与发展资助”
  然而,受到扶助的贫困国家似乎是越扶越贫,富国与贫国之间的差距越来越大。具有讽刺意味的是,历年的统计数字表明,接受外援越多的国家,国民经济的增长就越缓慢甚至出现负数。相形之下,那些接受外援较少的国家反而能够出现较快的经济增长。
  针对这种情况,曾经在世界银行工作过十九年的纽约大学经济学家威廉•伊斯特里在2006年出版了一本题为《白人的负担》的著作。他在书中分析道,西方国家采用自上而下的“计划”路线,自以为能够为受援国设计改变的蓝图,是造成这种情况的主要原因。他认为,今后西方国家必须采取鼓励受援国本地提出的小规模但切实可行的项目,用市场而非计划的手段来解决问题。
   不过,受援国的腐败似乎是更加严重的障碍。监督机构在2009年的报告指出,世行多年来的反腐败措施只停留在高层的讲话与分析人员的书面报告而不是在具体工作上。每年发放一百亿美元贷款的世行属下的国际开发协会(IDA)没有一个有效的机制去监控贷款的使用,大量的盗窃和滥用贷款的情况得以横行无阻。比如在几内亚、喀麦隆、乌干达、坦桑尼亚几个受援国里面,国际援助的药品有百分之三十至七十被当地掌权的人拿到黑市上去出售牟利。有专家向美国的议员报告说,援助的款项中最高达百分之七十被当地官员和权贵贪污。而在津巴布韦等几个腐败最严重的国家里面,来自国际组织的款项几乎是百分之百消失到了权力的黑幕后面。
  
  穷国的诅咒
  在许多批评者眼里看来,世界银行与IMF之所以对受援国的腐败睁一只眼闭一只眼,是因为这类机构最关心的事情并不是援助贫困国家,而是自身的生存与扩展。因此,它们更重视的不是具体成果而是表面功夫。这也就能解释为什么在它们的运作中存在如此严重的文牍主义。比如,联合国、世界银行、IMF制定了千年发展目标。这个第一步将在2015年完成的计划包括十八个指数下的五十四个目标,主要的计划书长达四百五十一页,另外附有三千三百多页的技术细节。世行与IMF另外还制定了长达一千二百四十六页的扶贫战略计划。
  这些长篇大论的东西,连官僚机构内部的人也不会去细看。可是这类文件对于受援国却有相当的约束力。也就是说,每发放出去的一笔贷款和资金都要与文件中的某个目标和某些指数相对应。很快,受援国里的官僚机构也学会了如何去应付——真正实现目标并不重要,最要紧的是工作报告要写好,以便可以层层向上交差。事实上,来自总部的那些视察大员们基本无法深入地方,必须依赖当地官员。非洲有一批受援的国家雇佣了一大批受过良好西式教育的人专门来对付国际组织。在某几个做得炉火纯青的国家里面,给国际组织写报告已经成了当地最大的产业。在那些本来就缺乏教育的地方,许多人材就这样白白地浪费掉了。
  对于世行与IMF的扶贫计划,威廉•伊斯特里将其特点归结为“四大缺乏”:缺乏受援国的反馈、缺乏行动的动力、缺乏资金的问责制度、缺乏计划实际成果。的确,在目前这种制度之下,无论是上述国际组织还是受援国中都很难出现大刀阔斧改革的动力。从国际组织官僚机构的角度看,每个部门的人员都需要强调和夸大成果,而不是去检讨计划本身以及执行中出现的问题,更不用说主动去建议大幅度地削减计划。从受援国的角度看,即便不存在腐败的现象,要那里的负责官员去冒着断掉本国财路的危险去批评给钱的机构,大概没有几个人愿意去做。
  接受国际组织的援助,对于许多穷国长期来说并不是福音,很多时候甚至是诅咒。援助的金钱就像是鸦片,令那些国家无法站起来自力更生脱贫。为了得到资金,它们经常不得不去遵循那些坐在华盛顿的办公室或者某个城市中的五星级宾馆的人根据一些肤浅的知识甚至想当然去制定的计划,哪怕当地人都知道此类计划根本行不通。
  目前这种状况恐怕已经是积重难返。有什么办法可以去推动世界银行与IMF这类国际组织的深入的改革呢?来自左右两面的最激烈的批评者们要求关闭那两个机构。但是,除非发达国家出现全面的经济崩溃而无法继续从财政上进行支持,这些组织在可以预见的将来还会继续生存甚至膨胀。前景的确不令人乐观。
    



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