胡锦涛主席对美国进行国事访问，白宫召开国宴进行高规格接待，美国的媒体每天在连篇累牍地报道有关中国的消息，这对于两国关系应该是个非常重要的转折契机。不过，虽然中国人带来了对美国人非常有吸引力的礼物，包括数以千亿美元计的订单、核武器控制机制、双边长期合作关系，但是美国公众舆论中对中国政府的批评声调仍然很高。而这些批评的声音也使得白宫不得不将一系列教中国领导人难堪的议题——人民币汇率操控、人权，等等——放在会谈的议事日程上。

在过去二十多年中，令中国领导人经常产生困惑的，是美国方面那种令中国人琢磨不透的不稳定。在中国人看来，美国外交政策反复无常，美国政府经常好似群龙无首。经常是中国人在北京与驻华大使馆和到访的国务院官员谈得好好的事情，到了华盛顿的其它部门那里就变了卦；而白宫拍了板的事，总是会有国会议员来吵吵嚷嚷反对一番，更不用说像工会、商会、环保、人权这样的民间组织会提出自己的意见。而且更让中国人不解的是，白宫与国务院这些决策部门还会毕恭毕敬地听取各个方面的意见建议，甚至还据此做出一些令中国很不高兴的修改来。

改革开放三十多年之后，中国对于西方民主政治的压力集团及其政治影响有了相当多的了解，但是具体到外交政策上，决策者往往对西方国家特别是美国这个超级大国缺乏一种宏观的认识，这也就给中国的外交政策带来了一系列的盲点。

国会：左右不逢源

纽约州的民主党籍参议员查克•舒默大概是在中国最不受欢迎的美国政坛人物之一。在过去十多年时间里面，舒默一直是国会中批评中国最激烈的声音之一。他指中国通过操控汇率而人为地造成对美国巨额的贸易顺差。多年来，他一直敦促历届政府针对汇率问题采取立法与行政措施。最近他又与参院中共和党议员格拉汉姆共同提出议案，要将中国汇率操控等同于政府补贴，形成不公平竞争，因此受损害行业可以根据反倾销法来提出控告。如果控方获胜，被控者就有可能被征收反补贴关税。除此之外，舒默还关注到了最近中国削减稀土金属出口配额以及提高出口关税的问题。

如果说，与工会关系密切的舒默和其他民主党人体现了反对自由贸易一方的利益的话，那么国会中以共和党人为主的自由贸易推动者们对中国也说不上太友好。众议院里共和党籍的约翰•贝纳刚刚取代了中国人讨厌的民主党人南希•佩罗西当选议长，却拒绝去白宫参加为胡锦涛举行的国宴。他的发言人说，既然胡锦涛下一天将往国会访问，议长就不用去白宫了。这种冷淡甚至带有敌意的态度表明，在212届共和党掌握的国会里，对中国摆出笑脸的人不会很多。

中国媒体上不时有评论文章会分析说，白宫与国会在中国问题上经常是一个红脸一个黑脸，但问题在于，国会一百名参议员四百三十五名众议员，除了在国家遭受入侵或者打击的时候，这五百多人在任何重大问题上的声音从来不一致。如果不了解国会的运作方式，对美国外交政策的形成就很难产生一个明晰的概念。

作为立法机构，每个国会参众议员都有权提出议案，每两年一届的国会提出的议案总数多达一万个。复杂冗长的议案长达数千页，短的也有几十页。为了能够有效地工作，国会按照立法的领域——比如拨款、军事、税收、外交等——组成了各种委员会，最重要的委员会下面又有分会。比如众议院的拨款委员会，下面就分为农业、商务、国防、能源、金融、国土安全、环境、劳工与教育、外交等十二个分会。委员会的主席基本上由多数党资格最老的成员来担任，而少数党方面最重要的成员则被称作“资深成员”。目前参众两院共有大约二百个委员会以及分会。在议案被提出之后，首先必须进入各个相关的委员会，委员会的主席掌握着是否让议案进入立法程序的权力。如果主席认为该议案不恰当或不重要，就会搁置起来。而主席支持的议案，将交付给委员会全体讨论，并让国会的专职工作人员来审核修订。通常只有在委员会内部通过了的议案，才会交给整个国会讨论与投票。

而国会议员提出议案的时候，通常要受到自己选区里各个利益集团的左右。有时候这些利益集团从全国意义上来说只代表非常少数的人，但是在选区之内却很有力量。如果这里碰巧有一个资深议员甚至委员会主席，那么很少的一批人就有可能推动非常重要的立法。

前些年中国电视机产品遭受过的一次关税打击就是个很好的例子。大约十年前，美国只剩下了很少几家电视机厂家。中国的电视进军美国，本来冲击的是日本、韩国等地生产的电视。但不巧的是，南方某个重头议员的选区中，一家残存的电视机厂关闭，导致了大约五百人失业。失业工人与工会找到自己的议员，控诉中国倾销电视。议员看着自己选区的人民失业不能不管，最后几轮下来，中国出口美国电视的关税大长。

中国方面对于美国国会与行政部门的关系也经常产生错误的认识。总统和管外交的国务卿都只有一位，国会议员几百位，而且吵吵闹闹的声音不一致，所以中国政府自然更愿意与行政部门打交道。殊不知，白宫四年换一趟主人，国会中的资深成员经常是连选连任稳坐了几十年，掌握着拨款的大权，又对华盛顿熟门熟路。每个委员会的主席都有权就自己认为重要的问题召开听证会，如果认为行政部门出了什么差错还要将各级政府官员叫去国会当众质问一番。这对美国的公众舆论与政策走向的影响可想而知。当年著名的台湾院外活动，主要就是通过国会来进行的。在八、九十年代，华盛顿知道内情的人都会说，北京来的外交官过了几年才搞清楚国会的东南西北，而台北来的人出发的时候兜里已经装好了关键的议员们夫人孩子生日的手册。随着这些年中国大门进一步打开，北京来的人也有了不少改进，但是从根本上说，由于制度上的差别，他们对国会大厦内的运作还是缺乏了一些根本性的体会。

地方政府：自有主张

美国是个联邦制国家。华盛顿的联邦政府掌握着军事和外交的大权，但是各个州在对外政策上的影响仍然很大，而且许多方面有一定的自主权。

对于在中国生活的人来说，联邦制是一个很难理解的概念。里根总统在他1981年的就职演说中曾经这样描述，“联邦政府并没有缔造各个州，而是各个州缔造了联邦政府”。州权以及地方自治权在美国政治社会生活中地位极为重要。每个州有自己的宪法，每个县市都有自治章程。州与地方政府规范着各地的经济。虽然外交大权交给了联邦，可是地方却能从至关重要的角度去左右国际经济关系，从而也影响到国际关系。

比如，中美关系近年来冲突最多的无疑是贸易问题。而每个州和地区在这个问题上的利益其实并不见得一致。从贸易中得益的州会大力推进自由贸易，而受到损失的州则会抱怨连天。这些年来，在国会中为推动对华自由贸易而活动的州里面，就有多个经济要依赖项中国出口农产品的州。而一些吸引了相当大的中国资本——如南卡罗来纳——的州也在大力支持自由贸易政策。在经贸政策方面，州相对于联邦政府来说有相当大的独立性。各州政府会根据本地的需要而制定与投资、贸易、技术发展有关的政策。在一些情况下，如果联邦政府推动的某项政策给某个州带来了损害，那些个州还有可能将联邦告上法庭。

有趣的是，中美两国之间制度的差别，使得中国方面在接待美国的到访官员时出现态度上的偏差。联邦政府的部长去访华，北京出动部长，接待规格很高。而州长去访华，一般都被当作“省级”，而且被送往某个看起来有点关系的省份，由那里的省政府出面接待。其实，美国的内阁部长是总统任命官员，虽然权力不小，受到的制约也很多。具体到各种经贸项目，恐怕不像一个州长那样能够介入地方上的事务。况且，在美国的历史上，州长这个职务是产生总统的摇篮。重要的州长在全国性的政治中都有不小的影响。

不仅如此，地方政府对于国会议员的态度取向也有决定性作用。每个联邦一级的议员都属于地方，代表地方利益。因此，发展与地方的关系对于促进交流极为关键。可惜的是，在中国的中央集权制下生活的人，要理解这点非常不容易。

民间组织与媒体：独立声音

星期二下午五点，就在胡锦涛前往白宫与奥巴马会面的前夕，观众最多的福克斯新闻频道著名的节目主持人格兰•贝克在整整一个小时里谈论中国问题，对中国基本上持的是批评态度。其它节目语气没有那么激烈，但是批评声音也不低。

多年以来，中国政府也逐渐接受了西方媒体独立性这个事实，开始不像过去那样动辄就指责批评者恶意反华。但是，北京对于美国的民间对外交政策的影响力却依然缺乏认识。在历来的意识形态宣传中，美国在人权、劳工、环境等方面的诉求被指控为仅仅是打压中国的借口，而美国的政治也被描绘为实际上是全然为大资本所操纵。

不幸的是，首先中了这种意识形态圈套的却是中国人自己。当中国方面指上述的诉求为虚伪的时候，也就忽略了去对美国民间社会中各种独立势力的研究。比如工会是阻挡对华贸易中最主要的社会力量，但是中国政府和学者中却几乎没有人知道美国的工会究竟是如何组织、如何运作的。每次中国重要领导人访美，总是要带上一大堆的订单，有点像是见面礼的意思。本次胡锦涛主席访美，也带来了五百企业家以及大量订单，但是对于缓解两国之间的贸易摩擦作用有限。其中最根本的原因，就是这种临时性的订单并不能给面临失业危机的大批美国工人带来安全感，不能消除掉中国廉价产品竞争给他们带来的恐惧。而代表他们利益的工会也必定会继续发出声音。

联络商界大约是这些年来中国在接近美国民间时做得最多的事情。最近几十年，美国公司在中国的各种商务越来越多，商界与中国政府的关系也日益密切。两国关系之间的各种大事，总少不了有商界的人参与出谋划策。不过尽管那些在华的大企业富可敌国，但却根本不可能操纵民主政治。而中国对商界的过度倚重，反倒显得对美国政治缺乏真知。

小结

冷战结束之后，美国中央情报局的高层分析人员曾经举行过一次内部的总结。有人在那里感慨地说：“我们在冷战时间花了大量资源去了解到底苏联领导人知道什么样的秘密。最后我们才发现，他们知道得很少。他们甚至不知道自己的国家要垮台了。”这是行家里手的切身体验。

一个国家最大的秘密，往往也是最公开、最基本的制度与现实。美国之所以是美国，是因为其三权分立、联邦主义的民主政治以及自由市场经济制度。这套制度不仅体现在内政也体现在外交上。也就是说，美国政治中的各个权力层面以及社会中的各个利益集团，都是有能力、有途径通过某种方式来影响美国外交政策的。从这个意义上来说，美国人实行的真正是全民外交。而由中央政府高层和少数精英来制定外交方针的中国，在面对广泛政治参与的美国时，出现不知所措的情形也就不奇怪了。